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深度 | 重谈北美自贸协定的N种结局
2017年7月26日，墨西哥民众要求重新谈判北美自由贸易协定。
北美自由贸易协定（简称NAFTA）首轮重新谈判将在8月16-20日进行。加拿大和墨西哥希望今年12月前结束谈判，但他们这一愿望可能无法实现，因为特朗普政府上周发表的重谈目标势必会引发加拿大和墨西哥的强烈反对。
就像现在，虽然正式谈判还没开始，美国重谈目标中有关取消第19章贸易争端处理机制的要求就已经遭到加拿大和墨西哥的抵制。
加拿大总理特鲁多周二（7月25日）表示，对包括NAFTA在内的任何自由贸易协议来说，公平的争端解决机制都是十分必要的。
紧接着，墨西哥议会周三通过议案，敦促该国政府拒绝特朗普取消第19章的提议。
美国取消第19章的要求为何会引发加拿大和墨西哥的即刻反击？特朗普提出的重新谈判要求中还有哪些会触发两国敏感神经？NAFTA重谈最终可能出现什么样的结局？
第19章到底是什么？
NAFTA中的争端主要有三种，分列在三章里：第11章（对外商投资待遇的诉讼）、第19章（对反倾销、反补贴决定的上诉）、第20章（政府关于履行NAFTA义务的投诉）。
第19章规定了与征收反倾销和反补贴关税有关的申诉程序。施加反倾销和反补贴关税是根据国内机构的决定，比如，在美国由美国商务部和美国国际贸易委员会（International Trade Commission）实施。如果美国国内的机构决定对加拿大或墨西哥的进口品施加反补贴、反倾销关税，加拿大或墨西哥可以向美国的法院提出上诉，比如可以上诉到国际贸易法院，然后是联邦巡回上诉法院，最后是最高法院。
而NAFTA第19章设立了一个特别申诉程序，允许加拿大或墨西哥相关方将美国机构做出的关税决定提交至NAFTA特别仲裁小组，仲裁小组的法官可由来自两个争端国家的私人律师担任。
在审查美国机构的决定时，NAFTA特别仲裁小组扮演类似国际贸易法院的角色，它会审查美国机构对其所作出的关税决定的解释，以及美国法律的使用情况，并在必要时要求美国机构撤销其关税决定。与国际贸易法院不同的是，NAFTA仲裁小组做出的裁决不能上诉。
加拿大的谈判红线
NAFTA第19章历来被加拿大视为谈判红线。因为不相信美国司法系统会客观、及时、高效地审查美国政府对加拿大进口品施加的保护性关税，30年前在与美国进行双边自由贸易协定谈判时，加拿大坚持在贸易协定中加入第19章的争端解决机制。
时任加拿大总理马尔罗尼（Brian Mulroney）称其为签署自贸协定的必要条件。1987年10月1日，在两国签署贸易协定之前，马尔罗尼甚至曾离开谈判桌以表明加拿大在这方面的坚定立场。
后来，加拿大又要求将加拿大-美国自由贸易协定（简称CUSFTA）里的第19章争端解决加到NAFTA中。
直到今天，第19章对加拿大仍有存在的意义，因为美国司法部门在审查反倾销、反补贴关税案例时仍然难言客观、及时和高效。
如果把第19章去掉，特朗普政府将更容易无限期对从加拿大和墨西哥进口的各类商品横加保护性关税，直至美国司法部门最终解决这些争端为止。期间，受到这些关税影响的加拿大和墨西哥生产商将遭受损失，甚至面临破产。
有分析认为，加拿大会因为美国去掉第19章而退出NAFTA重谈。在加拿大与美国自贸谈判期间，马尔罗尼首席幕僚长伯尼（Derek Burney）说：“诸如取消第19章争端解决的事情不是小事，是大事……如果没有争端解决，我们不会签署贸易协定……我们不信任他们的贸易补偿裁决，我们从来没信任过。”
不过，加拿大皇后大学（Queen University）政策研究学院荣誉教授沃尔夫（Robert Wolfe）却质疑第19章对加拿大来说是否真的必不可少。虽然自NAFTA生效以来，与加拿大有关的仲裁申诉有73件，涉及到牛肉、热轧钢、彩电、温室番茄等商品。不过，过去10年，加拿大按照第19章规定仅发起了3起诉讼。
沃尔夫表示，加拿大可能放弃争取第19章，以换取更好的条件，比如，让特朗普在“购买美国货”（Buy American）上做出让步，这一规定限制了加拿大公司竞标美国政府采购合同的能力。不受美国待见/因为一直以来阻碍美国追查针对加拿大和墨西哥公司的反倾销和反补贴案例，第19章受到美国一些行业组织的批评。他们认为特别仲裁小组不合符美国宪法，干涉了美国内政。
加拿大智库机构国际治理创新中心（Centre For International Governance Innovation）高级研究员Patrick Leblond认为，对特朗普政府来说，第19章妨碍了其实施贸易保护主义。
分析表明，第19章的争端解决一定程度上减少了美国对来自加拿大进口品施加惩罚性关税。彼得森国际经济研究所经济学家布朗（Chad Bown）7月24日撰文称，2016年，美国仅对来自NAFAT贸易伙伴进口品中的1.3%施加了反倾销和反补贴关税，相比之下，来自中国的进口品中，9.2%都被美国施加了保护性关税，对全球其他地方来说，这一比例是2.7%。如果把第19章从NAFTA中去掉，上述情况可能难再继续。
特朗普的其他“过分”要求
彼得森国际经济研究所高级研究员霍夫鲍尔（Gary Clyde Hufbauer）与该研究所研究员Euijin Jung24日联合撰文称，除第19章的争端解决外，至少还有以下五条要求会遭到加拿大和墨西哥的强烈反对。
•（1）、要求商品贸易达到“平衡”，这意味着墨西哥应该单边减少对美国的商品贸易顺差，要实现这一目标，墨西哥或者自愿减少对美国商品出口，或者在美国的压力下被迫购买更多的美国商品。
•（2）、要求实施更严格的美国和北美原产地规则，也就是限制使用北美以外的原料投入，以使产品在进入美国时符合低关税的要求。原产地规则的变化将促进更多“美国制造”，尤其在汽车和配件领域。
•（3）、暗示加拿大和墨西哥应该对美国公司开放其联邦政府、州政府或省政府的采购，但与此同时，美国联邦政府和州政府应该“购买美国货”。
•（4）、建议实施不对称的投资者保护规则。美国公司在加拿大或墨西哥投资时应该受到一套独立的、符合国际法的仲裁系统保护，但这两个国家在美国投资时仅能遵守美国法律。
•（5）、要求消除NAFTA贸易伙伴的全球保障性政策赦免权。一国可以凭借全球保障这一贸易措施来限制进口。与反倾销、反补贴关税不同，发起全球保障性措施调查不需要证明贸易伙伴进行了“不公平”贸易，比如，商品定价太低、提供不公平补贴。因此，依照全球保障性措施来限制进口必须做到无歧视性对待，这对一国所有的外国贸易伙伴的影响是相同的。但NAFTA第802条规定，除特殊情况外，实施全球保障性措施时要将来自NAFTA贸易伙伴的进口品排除在外。
重谈可能出现的四种结局
彼得森国际经济研究所的两位研究员认为，美国的“过分”要求和加拿大、墨西哥可能进行的激烈反抗或导致NAFTA重新谈判出现以下四种结局。
最不可能出现的结局：加拿大和墨西哥可能向美国屈服、接受美国提出的谈判要求。但考虑到其一贯的民粹主义倾向，2018年7月墨西哥总统大选的头号候选人奥布拉多尔（Andrés Manuel López Obrador）一定会拒绝这种结局。而现任总统涅托（Enrique Pena Nieto）做出的妥协很可能被其继任者推翻，就像特朗普退出奥巴马的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）一样。此外，如果接受了美国的要求，加拿大总理特鲁多将不会继续得到其所在的自由党的支持。
第二种结局：美国放弃遭加拿大和墨西哥反对的谈判目标，转而集中在如何使NAFTA变得“现代化”上。这一结局需要更强有力地实施劳工和环境规则，让国有企业遵守私有企业的商业标准，承诺数字贸易能更加自由地流动、进行服务贸易自由化。既然特朗普斥责NAFTA是个“灾难”，他几乎不可能接受绕开这些美国政府重谈目标的“现代化”NAFTA。
第三种结局：各方陷入僵局，导致NAFTA终止。对于加拿大尤其是墨西哥来说，终止NAFTA会切断北美三大经济体之间的供应链，阻碍美国对这两个国家的投资，拖累该地区的经济增长。没有了NAFAT，加拿大仍然可以依赖1989年签署的CUSFTA（CUSFT在1994年NAFTA生效后被中止但并未取消）。尽管如此，这会损害加拿大的外国投资。2015年，包括美国公司在内的外国公司对加拿大的直接投资存量达到7560亿美元，并在当年增加了490亿美元。
对墨西哥来说，终止NAFTA的后果要严重得多，原因是，墨西哥的大量外国直接投资来自美国市场。此外，墨西哥与美国之间也没有备用的贸易协定。2015年，美国等外国公司在墨西哥的直接投资存量达到4200亿美元，流量达到300亿美元。NAFTA终止会让这些投资面临风险，也会损害美墨之间在安全、移民、毒品等重要领域的合作。
而对美国来讲，NAFTA终止会打断无数依赖加拿大、墨西哥进出口的美国公司和社区的商业运作。
第四种最可能出现的结局：“蒙混过关”，即保留分歧，避免发生正面冲突，也避免完全“缴械投降”。
美国和日本在1980年代和1990年代初期的贸易争端可以给NAFTA重谈提供借鉴。当时，日本在汽车、半导体、钢铁和其他产品上对美国让步，这成为里根和小布什政府可以炫耀的成绩。
加拿大和墨西哥可以做出既取悦特朗普政府、又有利于本国经济的让步，比如，墨西哥购买更多的美国天然气，加拿大减少对进口美国奶制品的限制。
这种结果可能不会真正让任何人满意，但最后各方也都会勉强接受。
特朗普策略失误？
特朗普政府希望通过重谈NAFTA来减少美国与加拿大和墨西哥的贸易赤字，从而保证美国拥有“真正的公平贸易”。
不过，美国总统贸易政策和谈判顾问委员会（President's Advisory Committee for Trade Policy and Negotiations）成员、美国财政部国际贸易事务前助理部长伯格斯滕（Fred Bergsten）7月17日撰文称，特朗普政府的这一策略是错误的，原因有三个。
首先，美国对加拿大没有双边贸易逆差。2016年，美国对墨西哥贸易逆差为630亿美元，与美国对德国和日本贸易逆差规模相当。如果美国试图限制从墨西哥的进口，美国进口商就得转而从其他国家进口同样的商品，这样，美国的总体贸易赤字并不会减少。
其次，墨西哥一定会对美国限制从该国进口采取报复性措施。而美国的许多农场和产业依赖对墨西哥出口，美国与墨西哥之间的供应链也会受损。
第三，要求墨西哥和加拿大减少美国的贸易逆差毫无意义。两国的全球贸易逆差比美国还要大。如果美国想缩小其全球贸易逆差，最佳途径是缩减其预算赤字，这样的话，美国人的消费就不会超出本国的产出。
来源：最天下
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